关于坊子区村级事务“三化”管理的调研报告

　　引言
 
　　建设社会主义新农村，是党的十六届五中全会提出的重大历史任务，2005年以来，潍坊市坊子区紧紧围绕这一主题，积极探索新形势下农村和谐发展的新思路，扎实推进新农村建设，在全区推行了以“契约化”为核心的村级事务“三化（契约化、制度化、规范化）”管理新模式，经过一年的努力，全区232个村全部实行了“三化”管理，签订各类契约24.9万份，村级事务管理初步纳入了制度化、规范化的轨道。2006年1—2月份，全区农村发生各类矛盾纠纷同比下降65.8%，治安案件下降24.7%，信访下降78.6%，诉讼案件下降46.2%，初步实现了小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、纠纷不激化的良好局面。
 
　　作为辖区的基层人民法院，针对在全区推行的村级事务“三化”管理这一新生事物，我院积极转变思维，依托本职工作特点，先后组织人员深入长宁街道所辖23个村、眉村镇王家庄三村等村居，就人民法院在社会主义新农村建设中如何做好定位，更好的发挥职能作用进行了深入的调查研究，并就新农村建设中对人民法院提出的新的要求进行了深入具体的剖析，为做好下一步的具体工作进行了规划。
 
　　一、村级事务“三化”管理模式产生的条件
 
　　在调研中我们发现，《村民委员会组织法》颁布和修订以来，虽然村民自治得以用法律的形式固定下来，农村的村民自治开始进入制度设置的运作阶段，但通过十几年的实践运作效果来看，其并未产生令人满意的预期效果，村民委员会在具体的村务管理中仍然存在不少问题。
 
　　1、执行政策缺乏连贯性。虽然当前村民自治已经在所有村居得到了推行，村委也是由村民民主选举产生，可以说，制度设置已经相对健全，但在实际操作中，由于农民对民主体验的缺乏以及传统文化的影响，村委会在处理村务中仍然以行政管理的模式出现，习惯于使用行政指令的方式开展工作，“人治”思维比较严重，执行政策缺乏稳定性和连贯性。尤其是在前后两任班子交替的过程中，后继者对前任工作一概否定的情况普遍存在，直接后果是造成了资源的巨大浪费和农民群众积极性的严重挫伤，纠纷矛盾比比皆是，影响了社会的和谐和稳定。2004年，因村委换届引发矛盾诉至法院的案件22件，同比上升了35.1%。
 
　　2、决定问题的随意性。由于农民民主意识观念的淡薄，议事不民主、理事无章程、决策无程序等问题在农村普遍存在，有的村干部工作方法简单粗暴，即使是处理村务大事，也往往是主要村干部定“调子”，两委成员“碰碰头”，村民代表“点点头”，便形成定论，一旦出现问题，因为无证无据，极易引发纠纷、形成诉讼，甚至造成上访。
 
　　3、行为规则不规范。由于当前农村社会的现状，村委决定问题仍然处于依照个人好恶的阶段，没有公开、透明、合法、合理的依据，导致了许多问题在处理过程中出现多重标准、多重依据，结果造成了多种矛盾，引发了多重纠纷。
 
　　针对当前村务管理中存在的上述问题，区委、区政府按照“重心下移、强化基层”的思路，主动适应农村变化的新形势，从实际出发，尊重群众意愿，在符合国家法律、法规和政策规定的前提下，将传统文明和现代文明相结合，通过合同、协议、纪要等书面形式，对村级事务特别是容易引发矛盾纠纷的事项进行规范，明确村级组织与村民之间、村民与村民之间的权利义务及履行时间和责任，把有关的法律、法规、政策及村规民约具体到契约中去，使村级事务管理公开透明、责权明晰、执行有据、运作规范，形成于法有据的村级事务管理长效机制。
 
　　二、“契约化”管理的法律价值分析
 
　　契约化管理就是将契约的基本内容引入到政府的行政管理中来，使之具有契约色彩。我国虽然未全面接受契约化管理的概念，但在一定范围内已经出现了契约化管理的倾向，如农村的联产承包责任合同就是以契约形式将行政机关与当事人联系在一起的，这在一定程度上说明我国已逐渐接受了契约化管理的理念。
 
　　1、管理者与被管理者联结方式的私法化。契约化管理通过类似于私法的模式将管理者与被管理者联结起来，在村干部与村民之间、村民与村民之间搭建了一个双向制约、民主平等、公开透明的平台，将各种村务特别是与群众利益密切相关、容易引发矛盾的纠纷、产生不稳定因素的事项，以合同、协议、纪要的形式书面固定下来，纳入规范化、制度化管理的轨道，充分的体现了民意。
 
　　2、管理者与被管理者权利、义务的对等化。契约化管理要求管理者与被管理者以契约的形式建立关系，而契约关系又是在法律权利与法律义务的基础上形成的，对于权利和义务，主体双方应当是一种对等的关系形式，换句话说，就是管理者在享有权利的同时要承担义务，如村委会与村民签定的集体土地协议，在法律允许的范围内，将村集体土地的管理明确化、具体化，改变过去土地问题村委个别人决定的问题，增加了透明性，村委在享有管理土地权利的同时，必须接受全体村民的监督，履行协议规定的义务。
 
　　3、管理者与被管理者责任承担的双向化。契约一旦将主体双方通过权利、义务形式联结起来，就将责任明确化了，这是一种双向的责任模式，即不论契约主体哪一方违反契约中约定的权利义务，其都要对自己的违约行为负责。
 
　　通过对村级事务推行契约化管理，将诸如集体土地划分、村民议事、公共卫生设施管理、治安调解、街巷管理、未婚青年管理、计划生育等行政、社会、甚至道德领域的问题转换为了法律问题，将村民自治组织和普通村民置于一个对等的位置，明确了契约双方的权利和义务关系，给许多游离于法律之外的问题注入了法律的内涵，纳入了可由法律调整的范畴，同时也为人民法院在处理农村纠纷的功能定位提出了新的考验。
 
　　三、人民法院在新农村建设中的功能定位
 
　　法治社会是一个拥有矛盾冲突化解机制的社会，人民法院通过审判、执行等司法活动的开展，为建设社会主义新农村提供强有力的司法保障，同时，又以特有的方式和作用促进资源的优化配置和社会对良好秩序的认同。因此，人民法院在建设新农村中将起到至关重要和不可替代的作用，笔者认为，在当前，应当从四个方面对人民法院的社会功能予以定位。
 
　　1、保障功能。良好的是社会治安环境是新农村建设的基本条件，严厉打击刑事犯罪、维护社会秩序的稳定成为人民法院在新农村建设中的首要职责，没有一个稳定和谐的社会环境，人民群众的人身、财产安全无法得到有效的保护，整日生活在一种没有安全感的社会环境中，潜心工作、发展经济将成为空谈。为此，人民法院在新农村建设中应当充分发挥其保障功能，对杀人、故意伤害、盗窃、抢劫等严重侵害农民利益的犯罪依法从严审判，尽快的恢复遭到破坏的社会关系，为新农村建设营造一个安定祥和的社会环境。
 
　　2、调处功能。人民法院是解决纠纷和保障权利的公权力机构，是维护正义的最后一道防线，在面对新农村建设中出现的诸多问题时，人民法院应当从工作实际出发，主动转变思维方式，充分发挥其化解纠纷的功能，运用审判权，对出现的民、商事案件进行及时、公正的判决，同时，根据法律“能调则调，当判则判”的原则，不断加强对民商事案件的调解力度，尽最大的努力缓和当事人之间的矛盾，使案件能得到妥善的解决，努力为农村经济营造一个安定、平稳的发展环境。
 
　　3、服务功能。社会主义新农村建设作为一个社会系统工程，需要调动社会各方面的积极因素共同参与和努力。人民法院作为社会有机体中不可缺少的一个组成部分，在做好本职工作的同时，应当充分发挥其专业优势，为新农村建设提供良好的法律服务。在全区推行村级事务“三化”过程中，我院充分发挥人民法院植根基层、贴近群众的优势，采取送法下乡、现场咨询等方式，就与契约化相关的法律问题进行了解答，先后接受群众咨询300余人次，帮助乡镇审核合同、契约400余份，有力的推动了全区村级事务“三化”管理的开展。
 
　　4、指导功能。在新农村建设的过程中，农村将出现从制度转轨到人的思维转变的重大变化，势必会出现一些矛盾和纠纷，村级事务“三化”管理的推行，使大量的矛盾纠纷停留在了基层、解决在了村镇，这就在无形中增加了人民调解组织的工作压力，为此，人民法院应当切实履行好对人民调解工作的指导职责，协助健全三级调解网络，加强对人民调解员的业务培训和指导，增强人民调解员解决纠纷的能力，不断提高人民调解工作的质量和水平。
 
　　四、人民法院服务新农村建设的体系构筑
 
　　建设社会主义新农村是一个不断完善的过程，人民法院在新农村建设中职能作用的发挥作为一个全新的课题也在不断的拓展充实，根据本次调研和对我院在前一阶段工作的总结，我们认为人民法院服务新农村建设应当分为自身职能和延伸职能两个部分，相互补充、相互促进，缺一不可，形成一个完整的服务保障体系。
 
　　（一） 自身职能
 
　　人民法院的自身职能，就是《人民法院组织法》赋予的刑事审判、民事审判、商事审判职能，自身职能的充分发挥和不断完善，是人民法院做好各项工作，服务新农村建设的基础和源动力。
 
　　1、依法严厉打击犯罪。在刑事审判工作中，要坚持“严打”方针，严厉打击抢劫、故意伤害、盗窃、寻衅滋事等农村多发的刑事犯罪案件，保护集体所有财产和人民群众私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，同时严把证据关，做到重罪重罚、轻罪轻罚、无罪不罚，保证无罪的人毫不受司法追究，为新农村建设营造一个稳定和谐的社会环境。
 
　　2、搞好民商事审判。通过依托民商事审判的职能作用，充分发挥民商事审判在化解社会矛盾的积极作用，针对农村的实际情况，不断加强对离婚、赡养、相邻关系纠纷的调解处理功能，将民事纠纷得到最大程度的缓和，保证农村安定的社会环境。同时，结合推行契约化管理出现的新情况，我院在审判中对诸如公共卫生设施管理等以前属于道德范畴调整而现在以违反协议为由出现的纠纷，认真做好矛盾排查工作，严格依照双方签订合同的内容进行调解，从根源上解决矛盾，有效的树立起契约的权威性，使群众能养成自觉遵守契约的习惯。
 
　　3、积极参与社会治安综合治理。坚持“打防结合、预防为主”的方针，全面落实各项综治措施，在坚持“严打”方针，加强民商事案件处理的同时，不断加大案件执行力度，保证判决的顺利履行，维护正常的生产经营秩序。同时，密切与其他部门的联系，构筑社会治安防控体系。对有重大影响的严重刑事犯罪和严重经济犯罪案件的审理，做到提前介入，统一认识，统一行动，严厉打击，决不手软。
 
　　（二）延伸职能
 
　　延伸职能是人民法院在充分发挥自身职能的基础上，围绕服务社会、推动社会主义新农村建设，不断拓宽工作领域，从审判职能中拓展的职能。
 
　　1、强化宣传教育。建设社会主义新农村、推行村级事务“三化”管理，这对普通农民来说是一个全新的事物，为了能让他们接受、融入到新农村建设中，我院充分发挥自身工作特点，先后通过送法下乡、专人包靠、现场授课、针对性辅导等形式，就村民自治、村务公开、民主管理、契约化建设等问题进行了专题法制宣传6次，对农民群众在实施村居事务契约化过程中出现的问题进行了现场解答咨询。此外，针对农村群众居住分散、不宜集中的特点，我们推行实施了“三化”联络点制度，在三处人民法庭安排专人就农民群众出现的问题进行现场解答，有效地理顺了契约化建设过程中出现的问题。同时，我们针对过去法制宣传多、效果差的症结，从村两委班子入手，先后对12个村居的班子成员进行了法制宣传授课，提高班子成员的民主化、法制化管理意识，增强其管理能力与解决实际问题的水平，为契约化管理的纵深发展奠定了坚实的基础。
 
　　2、增强司法指导。充分发挥人民法庭对人民调解委员会的指导职能，进一步增强了对各镇、街道人民调解组织的业务指导，对各村居在推进契约化建设过程中出现的问题以及契约履行过程中出现的问题，人民法庭主动增强了与调解组织的协调，在给予人力、物力支持同时，派出专人对疑难案件结合法律与事实进行调解，使大量相邻关系、邻里纠纷、赡养纠纷在萌芽之初就得到了有效的解决，避免了矛盾的升级，收到的积极的社会效果。
 
　　3、做好案件回访。通过对履行过程中引发诉讼的契约进行档案化管理，做到“处理一案、分析一案”，对案件中出现的问题和契约签订中的不规范地方，每位法官都要制作详细的司法建议书，就契约的完善结合事实与法律提出建议，并定期对建议落实情况进行跟踪，保证使案件能真正得到解决，群众能真正得到满意，真正的实现法律效果与社会效果的有机统一。
 
　　调研后语
 
　　肖扬院长在2006年人大报告中明确指出，要加大涉农案件的审判力度，维护农民的合法权益，保障农业健康发展，促进社会主义新农村建设。基层人民法院，特别是人民法庭，处于化解和调处矛盾纠纷的前沿，肩负地促进农村经济和社会发展，维护农村社会稳定的责任更加重大，因此，在实际工作中，人民法院应当依托自身职能，加强调查研究，不断探索延伸领域，为新农村建设提供坚实有力的司法保障。
 
　　参考资料：
 
　　1、关保英：《政府行使职能应强化契约化管理》